如何讓規劃環評更好發揮作用

環境影響評價製度在我國已有近40 年的實踐，規劃環評（píng）正式納入法規體係也有15 年的曆史（shǐ），規劃環評製度在控製汙染物排放、改善環（huán）境質量、優化產業布局（jú）等方麵發（fā）揮了重大作用。但是，在規劃環評開（kāi）展過程（chéng）中，由於介入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析不夠等各類原因，經常導致規（guī）劃環評的（de）有效性（xìng）不足，進（jìn）而製約（yuē）了這項製度的推動（dòng）和發展（zhǎn）。

影響規（guī）劃環評（píng）有效性的主要原因（yīn）

第一（yī），項（xiàng）目、規劃先行，規（guī）劃環評未能“早期介入”。自《規劃（huá）環境影響評價條例》頒布實施以來， 在各級環保部門的（de）大力推動下，全國各地已逐步加強了（le）規劃環（huán）評工作（zuò）。但是各地規劃環評的執行率仍然不高，先上項目（規劃）、再做（zuò）規劃環評的現象依舊突出（chū）。大量規劃未經環（huán）評就被批準或頒布、實施，規劃環評未能“早期介入”，由於（yú）錯過了“預防”的關（guān）鍵（jiàn）時段， 項目和規劃未充分（fèn）考慮區域環境、資源（yuán）承載及區域空間管控的要求，進而出現區域環境質量下降，敏感生態空間被侵占等問（wèn）題。此時（shí），規劃已經批複，環評提出（chū）的優（yōu）化（huà）調整建議難以再被規劃編製單位采納，給規劃環評工作帶來較大困（kùn）難。

第二，規劃環（huán）評技術方法不夠完善，部分評價隊伍專（zhuān）業性不足，導致評價（jià）成果質量不高。已經開展的規劃環評，工作成果的質（zhì）量也（yě）存在問題。由於規劃包含的內容較多、涉及的時空（kōng）尺度較大，並且具有很強的（de）不（bú）確定性，因此，規劃環評的複雜性要遠遠（yuǎn）高（gāo）於項目環評。在這種情況下，要科學預測規劃實施可能帶來的（de）環境影響，需要（yào）強大的技（jì）術力量和先進的技術方法。然而，目前對於規劃環評的核心技（jì）術方（fāng）法，如資源環境承載力分析，尚無成熟（shú）的理論和（hé）方法體係， 從不同方法和指標得出的結論差距較大；對（duì）於產業布局的空間合（hé）理性（xìng）評價，普遍缺少基於GIS（地理（lǐ）信息係統）的分析，提出的調（diào）整建議不準確，缺乏（fá）指（zhǐ）導性和說服力。

第三，許（xǔ）多從事規劃環（huán）評的機構，其主要業務是建（jiàn）設項目環境影響評價，難以（yǐ）跳出項目環評（píng）思維（wéi）模式的（de）束縛，對規劃環評的主要（yào）成（chéng）果“三線一單”（生態紅線、資源利（lì）用上線、環境質量底線、負麵清單）的理解不到位（wèi），導致有些規劃環評報告雖然明（míng）確設置了“三線一單（dān）”的章節，但工（gōng）作重點仍放在了針對各具體規劃（huá）項（xiàng）目、各環境要素的評價結論上，而沒有（yǒu）真（zhēn）正提出（chū）規劃範圍內生態紅線設置要求、環境質量底線要求（qiú）和（hé）資源利用上線要求，規劃項目的負麵清單也往往照搬照抄（chāo）產業政策名錄，沒有建立評價成果（guǒ）與環境影響預測工作的因果關係，報告前後脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評有（yǒu）效性的做法

第一，強化回顧性評價和評價全過程互動倒逼（bī）區域整改及規劃修（xiū）編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對於（yú）一（yī）些由（yóu）於曆（lì）史原因，已曆經多年的開發曆程，規劃環評未能“早（zǎo）期介入”的情況，可采取以（yǐ）下幾個做法：  

首先，針對區域現有環境問題，強（qiáng）化區域規劃開發回（huí）顧性調查和評價（jià）。分析現有產業以及園區建設對大氣、水（shuǐ）環境、生態、風險等影響，深（shēn）入分析（xī）規劃區域內生（shēng）態環境質量變（biàn）化趨勢以及與產業發展的關係， 識別區（qū）域發展的環境壓力，基（jī）於現有環境問題和（hé）環境目標，在空間管製（zhì）、總量（liàng）管控和環境準入等方麵提出明確（què）的、有（yǒu）針對性的規（guī）劃優化（huà）調（diào）整建議和環保對（duì）策措施來還清（qīng）現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃存（cún）在（zài）問題，強化評價全過程互動， 促進規劃修編。在評價過程中，與規劃編製單位積極配（pèi）合（hé），就規劃的發展定位、目標，產業結構、規模、布局（jú），基礎設施建設、環境管理指標（biāo）體係、環（huán）保（bǎo）對策措施、環境管理要求等各個方麵（miàn）進行多次全過程的互動溝通，並建議規劃單位進行規劃修編，擺正戰略轉型發展思路，為規劃區域（yù）能（néng）夠（gòu）適應（yīng）和引領經濟發展新常態，走適度發（fā）展的可持續道路奠定堅實的基礎。

第二，要堅持“三線一單”為規劃環評核心工作目標，提（tí）高（gāo）工作成果質量。“三線一單”是強化（huà）區域空間、總量、準入的直接有效手段，是開展規劃環評的核心工作目標。規劃環（huán）評報告的規劃分析、現狀調查、環境影響識別、預測、評價及環境承載力分析等工作均圍繞此展開，規劃調整建議、環境管理要（yào）求均以（yǐ）“三線一單”為約束條件提出，使整個報告要內在邏輯比較清晰，成為（wéi）一個有機整體，盡量（liàng）避免報告前後脫節， 為了評（píng）價而評價的問題。

針對“三線一單”的（de）製定工作，可采取以（yǐ）下做法：   

首先是空間管（guǎn）控方麵，綜合考慮區域（yù）的環境敏感區分布和區域各類規（guī）劃要求，同時（shí）基於區域的環境管理要求和規劃環境影響的（de）範圍和程度劃定空間管控範圍（wéi），依托地理信息係統（GIS）手段，結合區域的空間控製要求，進行疊加製（zhì）圖（tú），使其清（qīng）晰圖示化，使規（guī）劃環評的（de）空間管控具（jù）備科學性和可操作性。  

其次是資源（yuán）承載力方（fāng）麵，主要從水資源、土地資（zī）源及能源（yuán）三方麵分析。以（yǐ）資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影（yǐng）響因素進行環境承（chéng）載力分析。以水資源承載力為例，首先分區域計算各區域的水資（zī）源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標，進行水資源、生態環境、社會環境的耦合（hé）性（xìng）分析（xī），體現出經濟和（hé）社會（huì）係統結構差異對資源承載能力的影響。   

最後是負麵清單方麵，負麵清（qīng）單的製（zhì）定不僅僅局限於國家（jiā）產業政策名錄，而是根據報（bào）告評價結果（guǒ），以“三線”給出的管控要求為基礎，製定負麵清單。以區域空（kōng）間管（guǎn）控的（de）要求（qiú），提出禁止（zhǐ）開發區和限製開發區的範圍清（qīng）單；以區域（yù）資源承載分析為基礎（chǔ），結（jié）合區域（yù）資源分布和配置要求，分區（qū）域、分行業，從資源利用總量和利（lì）用（yòng）效率方麵提出準入清單（dān）；以區域（yù）環（huán）境質量為（wéi）基礎，結合區（qū）域減排方案，提出各行業排放限值和執行標準（zhǔn）的準入清單。

加強規劃環評製度建設的思考

第一，加強各（gè）部門溝通，優化現有規劃審批機製， 強化（huà）規劃環評“早期介入”。對（duì）於已開發區域（yù），盡管可以（yǐ）通過強化區域的（de）回顧（gù）性調查和評價，提出基於實現環境目標（biāo），在空間管製、總量管控和環境準入方麵的（de）規劃優化調整建議（yì）來倒逼規劃修編。但是，規（guī）劃環評也（yě）因此喪失（shī）了其源（yuán）頭預（yù）防環境汙染（rǎn）和生態破壞的作用。因此要嚴格落實《規劃環（huán）境影響（xiǎng）評價條（tiáo）例》中關於規劃環評在規劃審查和審批程序中的地位，突出規劃環評（píng）的重要性，加（jiā）強與規劃編製單位、規劃審批單位及其相關的綜合管理部門和行業（yè）管理（lǐ）部門的溝通協調，優化現有的規劃審批程序與機製，強化規劃環評的“早期介入”。

第二，細化規劃環評（píng）環境（jìng）管理製度，提高規劃環評執行率。  

首（shǒu）先，對規劃環評（píng）開展實行“名錄化”管理：環境保（bǎo）護部應盡快製定頒布“規（guī）劃環境影響評價管理名錄（lù）”，對於各類法律、法規（guī）明確（què）要求編製的規劃，根據規劃內容特（tè）點（diǎn），判斷環境（jìng）影響程度，確（què）定是（shì）否需要開展規劃環評。對於需要開展環評的規（guī）劃，形成規劃（huá）環（huán）評管理名錄，對（duì）規劃環評的（de）類別、審批級別、責任主體進行明（míng）確說明，實現規劃環（huán）評的對號入座。  

其次，保（bǎo）障規劃環評跟蹤評價“常態化”進行： 加強環境（jìng）影響評價跟蹤（zōng）評價製度。通過跟蹤評價對前期規劃環評提出的（de）約束條件、環保措施和（hé）整（zhěng）改建議進行進一步論證和回顧，對環（huán）評監測和預測分析結果進行評估。通過（guò）常態化的跟蹤評價，保（bǎo）證規劃環評的落實， 同時對規劃環評的不確（què）定性進行修正（zhèng）。

最後（hòu），實現規劃核查“製度化”建立：《規劃環境（jìng）影響評價條例》提出，當規劃實施過程中產生重大不良環境影響的，環境（jìng）保護主管部門及時進行核查， 經核查（chá）屬實的，向（xiàng）規（guī）劃審（shěn）批機關提出采取改進措施或者（zhě）修訂規劃（huá）的建議。目前，核查工作尚未正式開展，應逐步建立規（guī）劃環評核查製度（dù），研究（jiū）重大不良環境問題的（de）指征，確定核查工作啟動（dòng）機製，編製核查開展技術指南，建立規劃核查製（zhì）度。

以此，加強規劃環評實（shí）施情況的監督、檢查。對應進行規劃（huá）環境影響評價卻未進行，或（huò）未實施規劃環評卻審批了規劃的部門應依法追（zhuī）究相關部門和人員的責任（rèn），保障規劃環評的實施。

第三，夯（bèn）實規（guī）劃（huá）環評的（de）技術基礎，規範從業機構和人員，提升規劃環評成果質量。  

規劃環評作為一項技術報告，規劃環評基礎理（lǐ）論方法確實（shí）存在不成熟的方麵，特別是在空間管控、資源環境承載力、累（lèi）積影響等領域。因此，對於上述（shù）亟需解決的問題，應構建規劃環評（píng）研究體係，盡快開展各（gè）專題研究（jiū），提出整個評價技術流程（chéng）、重點、指標（biāo）、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法（fǎ）體係，通過（guò）嚴謹的科學研究，夯實規劃環評的技術基礎，為科學開（kāi）展規劃環（huán）評提供技術支撐。

目前，從事規劃環評的單位良莠不齊，規（guī）劃環評技術力量薄弱。因此（cǐ），應針對規劃（huá）環評從業人員，從規劃（huá）環評的工（gōng）作邊界和工作目標、規劃環評的主要（yào）技術手段和方法等（děng）多方（fāng）麵進（jìn）行係統的規範和培訓。提高從業人員的（de）技術素養，為（wéi）規劃環評作為一項環境管理製度，在優布（bù）局、控規模、調（diào）結構、促（cù）轉型中發揮約束和指導作用提（tí）供人力保（bǎo）障。

（本文來源：《中華環境》雜誌2018年2-3期）