生態補償中的第三方治理及其實現機製

黨的十九大報告提出“加大生態（tài）係（xì）統保護力（lì）度， 建（jiàn）立市場化、多（duō）元（yuán）化生態補償機製”。生態補償機製是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態產品（服務）價值基（jī）礎上，采用市場交易或財（cái）政轉移支付（fù）機製等方式，對生態保護者給予合理補償的集中機製，通過明確（què）生態保護者與受益（yì）者權利義務，來實（shí）現生態保護經濟外部性內部化的一種公共經濟製度安排。中國的生態補償機製可以追溯到20 世紀90 年代開（kāi）啟的退耕還林製度，進入新世紀以來，尤（yóu）其（qí）是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋麵廣、製度化的補償機製，在激勵和約束利益相關方生態保護行為方麵產（chǎn）生了巨大積極作用。但是，中國生態補償機製還（hái）麵臨著（zhe）許多製度機製（zhì）障礙，伴隨著第三方治理機（jī）製的引（yǐn）入（rù），生態環境領域正在經曆著（zhe）一（yī）種全新的治理結構和治理模式（shì）的創新，通過引（yǐn）入新的技術、標準和激勵，可以解決傳統生態補償機製中的諸（zhū）多問題。

一、何（hé）為生態補償中的第三方治理

生態（tài）環境保（bǎo）護與治（zhì）理（lǐ）是一項專業性、技術性很（hěn）強的工作，在（zài）這種情況下，環境汙染第三方治理（簡稱第三方治理）模式應運而生，發展迅速。第三方治理是生態環境產品（服務）購買（mǎi）者通過繳納或（huò）按合（hé）同（tóng）約定支（zhī）付費用，委托第三方進行生態保護或（huò）汙染治理的新模式。生態補（bǔ）償機製中的第三方治理是在傳統利益相關方的合作補償框架中，引入具有專業技術優勢、信（xìn）息（xī）優勢和資金優勢的第三方，在補償標準製定、生態環境質量監測、生（shēng）態修（xiū）複、生態修複監管等方麵發揮其特（tè）定優（yōu）勢。根（gēn）據補（bǔ）償主體及其所涉及的領域，適合作為第三方治理主體的組織可以包括環保服務公司、社會組織、上級政府等。在生態補償過程中，進（jìn）行第三方治（zhì）理（lǐ）的具體事務可（kě）以包括生態補償（cháng）標準製定、生態修複（fù）、生態監測、生態保護（hù）監管、生態補償資金績效（xiào）評估等。理論上講，所涉及的這些（xiē）業務也可以由補償雙方通過協商一致的原則（zé）來進行分（fèn）工，但是由於偏（piān）好的非一致性和技術障礙，使得雙方（fāng）很難進（jìn）行有效的合作並達（dá）成一（yī）致（zhì）。

發揮環保（bǎo）服務公司、社會組織或（huò）上級政府的資金技術優勢、信息優勢、公允優勢（shì），通過委托代理、三方協商、政府與社（shè）會資本（běn）合作等形式（shì）激勵生態補（bǔ）償雙方達成（chéng）機製，實（shí）現生（shēng）態績（jì）效的改善。具體說（shuō）來，生態環保服務公司的（de）優勢在於，引入（rù）交易（yì）市場機製，發揮這一（yī）類組織的專（zhuān）業優勢，由生態補償利益雙方委（wěi）托環保服（fú）務公司建立生態保護補償統計指標體係，製定和完（wán）善監測評估（gū）指標（biāo）體係，評估生態產品（服務）價值； 在生態修複領（lǐng）域，發揮技術優勢（shì），對森林、土壤、耕地、小流域進行修複；在生態監測領域，可以嚐試通過利用生（shēng）態補（bǔ）償資金，向社會（主要是生態環保服務企業）購（gòu）買環境監（jiān）測服務，生態補償（cháng）利益雙方以簽訂治理（lǐ）合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的汙染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，並按照合同約定支付汙染治理費用。還可（kě）以以簽訂托管運營合同（tóng）的方式，委托環境服務公司對已建的汙（wū）染治理（lǐ）設（shè）施進行運營管理、維護升級改造等，並按照合同約定支付托管運營費用。社會組織可以發揮分布廣泛、公益性強的優（yōu）勢，通過（guò）以（yǐ）獎代（dài）補的形式（shì）發揮第三方組織在生態環（huán）境監管方麵的優勢，尤其適合對零散小的領域（汙染源），發揮社會（huì）組織監督（dū）信息優勢（shì）。上（shàng）級政府同樣可以成（chéng）為一種類第三方機製，對下級政（zhèng）府之間生態補償（主要（yào）是生態轉移（yí）支付）在財政資金扶持、監測（cè）數（shù）據權（quán）威性、生態績效評估等方麵發揮其獨特優勢。

二、生態補償為何需要第三方治理

一是標準（zhǔn）非（fēi）一（yī）致性。實際生態補償機製（zhì）設計中， 利益相關方很難就生態補償標準達成一致，這與信息不對稱、信（xìn）任機製缺失以及基準數據不明確等主（zhǔ）客觀原因有關。以新安江生態補償（cháng）為例，雙方就補償標準爭論了相當長的時間（jiān），最後不得不采取了折（shé）中方案， 由雙方以及上級政府（中（zhōng）央政府）三方分別設立水（shuǐ）界斷麵監測點。在生態補償機製中引入第三（sān）方機（jī）製（zhì），在不偏不倚的條件下，通過三方協商（shāng）機製，製定（dìng）有效（xiào）的標準，實施科學監測。

二（èr）是資金壓力。生態補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和（hé）間接成本，這些都是顯性投入（rù）。雙方往往是根（gēn）據最終的生態績效進行補償，生態補償的投入方往往是經濟發（fā）展（zhǎn）相對（duì）落後或者收入能力較弱的貧困（kùn）群體，需要在前期墊付大量的成本，進而使得投入方在環境保（bǎo）護治理（lǐ）投入上（shàng）捉襟見肘。第三方機製可以在一定程度上緩解資金壓力，發（fā）揮專業機構（組織）辦專業事的優勢，提升生態環境質量，實現補償雙方的雙贏。

三是技術（shù）壓力。目前，生態補償中最（zuì）大的障礙在於技術層（céng）麵，即（jí）缺乏（fá）技術支撐，生態服務價值評估核算體係、生態補償（cháng）標準（zhǔn）體係、生態環境監測評估體係建設滯後，沒有統一、權威的指標體（tǐ）係和測算方法。第三方組（zǔ）織（zhī）相比較直接補償主體雙方具有這方麵的優勢。

總體上（shàng）看，將（jiāng）生（shēng）態保護和汙染治理責任通過合同方式向第三方轉移，可以實現生態環境汙染（rǎn）集中保護與治理，使環保部門的監管對象大為減少，有利於執法成本的大幅降低。引入第三方市場主體，將生態保護、汙染治理和環境監管過程交由具（jù）體承擔保護與治理任務的專業化中介機構和社會組織；或者由生態補償雙方以簽訂治理合同的方（fāng）式，委托第三（sān）方對新建（jiàn）、擴建的汙染治（zhì）理設施（shī）進行融資建設、運營管理、維護及升級改（gǎi）造，並按照合同約定支付汙染治理費用，由此可使得排汙者的直接治理行為（wéi）轉化為間接的經濟行為，實（shí）現汙染治理行（háng）為的社會（huì）化、產業（yè）化，從而實現環境汙染治理（lǐ）績效的最大化。

三、生態補償中的第三方治理實現機製

第（dì）一，重視生態補償過程中的第三方治（zhì）理機製， 豐富第三方治理的內涵。與傳統的環（huán）境（jìng）治理領域的第三方治理相比，生態補償過程中的（de）第三方治理具有（yǒu）一定的特殊性，前者往往（wǎng）更為看重技術優勢，後者則（zé）需要技術、信息和權威（wēi）優勢，生態補償過程（chéng）中的第三方治理主（zhǔ）體不僅包括企（qǐ）業，還包括政府組（zǔ）織和社會（huì）組織。第（dì）三方治理的模式除了傳統的市（shì）場（chǎng）交易（yì）機（jī）製之外，還包（bāo）括日益興起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資（zī）金，加（jiā）大生態保護補償力度。建立自然資源有償使用（yòng）—收（shōu）益分享機製。完善森林（lín）、草原、海（hǎi）洋、漁業、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法（fǎ），逐（zhú）步擴大資（zī）源稅征收範圍，允許相關收入用於（yú）開展相（xiàng）關領域生態保護補償。建立統一（yī）的綠色產品標準、認證、標識等體係，完（wán）善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支（zhī）持和政府采（cǎi）購等（děng）政策。建立“生態（tài）扶貧（pín）+ 第（dì）三方治理”機製，利用生態保護補償和生態保護工程資金使（shǐ）當地有勞動能力的部分貧困人口轉（zhuǎn）為生態保護人員。對（duì）在貧困地區開發（fā）水電、礦產資源占用（yòng）集體土地的，試行給原住（zhù）居民集體股權方式進行補償。中國現有1392 個5A 和4A 級旅遊風景名勝區， 60% 分布在中西部地區，70% 以上的景區周邊集中分布（bù）著大量貧困村，不少地方通過發展（zhǎn）旅遊扶貧、搞特色種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得益彰的脫（tuō）貧致（zhì）富路子。

完善生態保護區域財力支持機製。建立穩定投入機製，綜（zōng）合考慮不同主（zhǔ）體功能區生態功能因素和支出成本差異，切實加大對限製開發區域、禁止開發區域特別是重點生態功能（néng）區的財力支持力（lì）度。以長江生態經濟帶為例，分步探索建立長江流域跨省流域生態“共建共享”機製。可以率先建立（lì）生態文明交流合作機製（zhì）， 爭（zhēng）取（qǔ）發（fā）改委、環保部、財政部和水利部等部委支持，建立年度流（liú）域生（shēng）態保護聯席會議製（zhì）度，達成共識；第二步（bù），由環保（bǎo）部牽頭委托第三方，嚐試開展基礎數（shù）據摸底和生態環境價值測算工作；第三步，根據（jù）成本分（fèn）攤和受益分享比例，確（què）立各相關利益主體的責（zé）任和（hé）收益範圍，籌資建（jiàn）立補償基金池；第四步，試運行橫向生態轉移支付。改（gǎi）革省以下國家重點（diǎn）生態功能區轉移支付製度，建議將中央下撥國（guó）家重點生態功能（néng）區轉移（yí）支付全部轉撥至縣，編製生態（tài）轉（zhuǎn）移支付公式，嚴格按照生態環境績（jì）效標準進行撥付。

第（dì）三（sān），建立有效（xiào）的生態產（chǎn）權製度，形成有效的委托代理機製。建立自（zì）然資麻豆精品国产免费观看環境要素的初始產權分配機製，包（bāo）括水權、排（pái）汙權、碳排放權初始分配等， 完善有償使用、預算管理、投融資機製，培育和發展交易平台。扶（fú）持和（hé）鼓勵專業環境服務公司發展。在環境治理領域引入PPP 模式，充分尊重市場經濟投入產出、成本效益的可算規律，建立多種形式的環境服務價格（gé）形成機製、付費機製和調（diào）價機製（zhì）。可按質論價、按量或濃度計價、按汙染因子分類計價、按總包的方式計價，或由行業（yè）協會按社會平均治理價格提出環境服務指（zhǐ）導價，在此（cǐ）基礎上按適度比例上下浮動計（jì）價。加快自然資源及其產品價格改（gǎi）革。堅持保護優先的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開（kāi）發使用成本評（píng）估機製，探索引入第三方評估，將資源所有者權益和生態環境（jìng）損（sǔn）害等納入自然資源（yuán）及其產品價格（gé）形成機製。建立生態保護發（fā）展綠色產業基金。以三江（jiāng）源為（wéi）例，可以考慮建立三江源生態保護發展基金（綠色產業基金），由中央財政及上下遊省級政府共同出資作為引導資金（jīn），吸引社會資本、保險資本、養老金和世界銀行、亞投行等國內外開發性金融機構參（cān）與（yǔ）， 投（tóu）向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發展，探索發行“三江麻豆精品国产免费观看祁連山生態彩票”。

完善綠（lǜ）色信貸擔（dān）保和綠色保險產（chǎn）品。建立健全覆蓋（gài）省市縣三級政策性和商（shāng）業性綠色信貸擔保政策體係，鼓勵市（州（zhōu））級以上地方政府設立地（dì）方綠色（sè）債券擔保基金，通過央（yāng）行再貸款和（hé）地方政府財政貼息、專業化擔保機製支持綠色信貸和綠色債券。推廣環境汙染強製責（zé）任保（bǎo）險，積極開展森林、草原、濕地（dì）保險試點。鼓勵保險機構研發環保技術（shù）、農牧業災害保險等產品。建立完善與氣候變化相關的巨災保險製（zhì）度。創新和完善（shàn）農村環保項目運行（háng）機製，明確環保設施運行管理（lǐ）責任主（zhǔ）體，建立維修、運行規章製度，探索財（cái）政補貼、村鎮自籌、群（qún）眾付費等方式解決運行維護資（zī）金的渠道。探索開展集中運營（yíng）和委托第三方運營，促進設施運行維護的（de）專業化、市場化（huà）。鄉（xiāng）（鎮）政府要明（míng）確環保管（guǎn）理機構，配備專（兼）職環保人員。

第四，建立政策扶持機製。可以考慮設立生態（tài）清潔基金，從自然資源（yuán）使用費、國有自然資源交易金、排汙費等中提取生態（tài）清潔基金，建（jiàn）立生態（tài）產業（yè）基金， 發（fā）揮（huī）杠杆作（zuò）用，積極（jí）撬動和引導民間資本進入生態環境保護和汙染治理領域。在貸款利息和期限上適當放寬條件，並采取“先試點，後推廣”方式（shì）進行。合理利（lì）用經濟政策杠杆。從財政、稅收、貸款、證券、保險等經濟政（zhèng）策（cè）方麵給推行第三方治理模式的環境服務（wù）公（gōng）司以相應的獎勵、優惠，放寬條（tiáo）件限製，助其解決（jué）融資難題。放寬資本準入限製，創新民間資（zī）本進入方式，優化民間投資（zī）服務環境（jìng），加強環境服務（wù）業公共信息平台（tái）建設，並充分發揮環保產業協會的作用，重點引導資金投向水汙染、大氣汙染和重金（jīn）屬汙染治理等領域。包括完（wán）善成本核算機製、績效評價標準機製、第三方中介支（zhī）付機製。大力支持環保社會組（zǔ）織發展， 在（zài）稅收優惠、財政補貼、政（zhèng）府購買（mǎi）服（fú）務等方麵向環保社會組織傾斜。

第五，建（jiàn）立協同會（huì）商機製。建立三方協商會商決策機製，在技術上，結合新一輪環保機構垂直管（guǎn）理改革，克服“屬地管（guǎn）理”模式局限，在橫向（xiàng）和縱向兩個維度，將生態（tài）保護科（kē）層管理與治理橫向合作視為一個整體，建立一整套集理論基礎、技術體係和政策框架為一體的係統解決方案。根據主體功能區規劃和生（shēng）態保護（hù）的目標以及區域間（jiān）經濟社會發展水平（píng），按照“誰汙染，誰付費補償”和“誰受益（yì）誰補（bǔ）償”原則，探索構建多層次生（shēng）態補償機製，共同監管。打破條塊分割， 實行信息共享，積極探索“部門聯動”的新模式。（祁（qí）毓係中（zhōng）南財經政法大學財稅學院副教授、碩士（shì）研究生導（dǎo）師，香江學者、文瀾青年學者；徐（xú）欣欣係中南財經（jīng）政法大學財稅學院碩士研究生）

    （本文來源：中華環境）