基於排汙許可的環境標準製度改革完善研究

排（pái）汙許可製度是固定點源環境（jìng）管理的基（jī）礎核心（xīn）製度（dù），政府以（yǐ）排汙許可（kě）證為（wéi）載體，對固定汙染源的汙染物排放限值、排汙行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據，並以環境質量標準為依據，對非達（dá）標區實施更為嚴（yán）格的排汙許可限製。然而，現有的（de）部分行業（yè）排放標準由於製定時間較早、科學技術（shù）支（zhī）撐方法不足、與（yǔ）環境質量改善難以掛鉤等問題，難以滿足新排汙許可證製度改革要求。本文在研究現行環境標準體係對排汙許可製度的支撐作用與相互關係的基礎上，研究了基於排汙許可製的排放標準存在的主要問題，並以健全排汙許可製度的環境標準支撐為目的，提出了現（xiàn）行環境標準體係的完善和修訂建議（yì）。

排汙許可製度是發達國家普遍實行並證明行之有效的環境管（guǎn）理製度，也是環境質量改善的（de）基礎核心製度。我國從（cóng）20世（shì）紀80年代中期對排汙許（xǔ）可這一基本的環境管理製度開始進行有益的探索。為加快構建以排汙許可製為核心（xīn）的固定汙染源環境管理製度，2016年底我國出台（tái）的《控製汙染物排（pái）放許（xǔ）可製實施方案》，對完善控製汙染物排放許可製度、實施企事業單位排汙許可證管理（lǐ）做出總體部署和係統安排。新的排汙許可證實施方案（àn）對銜（xián）接（jiē）總量控製製度（dù）、環境影響評價製度、環境保護（hù）稅等製度做了（le）要求，但一些細節問（wèn）題有待進一（yī）步明晰，與各項環境管理製度協調融合有待進一步完善，對與汙染源達標排放、環境標準等的關係及如何銜接沒有明確說明。本文（wén）將研究現行環境標準體係對排汙許可（kě）製度的支撐作用與相關關係（xì），基於排汙許可（kě）的排放標（biāo）準（zhǔn）存在的問題，以（yǐ）健全排汙許可製度的環（huán）境標準支撐為目的，提出現（xiàn）行標準（zhǔn）體係（xì）的完善和修（xiū）訂建議。

1排汙許可（kě）製度和環境標準製度的銜接關係

環境標準（zhǔn）是國（guó）家環保法律法規體係的（de）重要組成部分，從1973年發布第一項國家環境保護標準《工業“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經建立了國家環境質量標準、國家汙染物排放（控製）標準、國家環境監測規範、國家（jiā）環境管理規範類標準、國（guó）家環境基（jī）礎類標準五類環保標準體係（xì）。環（huán）境標準的製定和實施對（duì）規範（fàn）環境管理、減少（shǎo）汙染物排放、改善環境質量發揮了重要作（zuò）用（yòng）。

環境標準與排汙（wū）許可製（zhì）緊密相關，兩者最終（zhōng）目標一致，均（jun1）為改善環境（jìng）質量。環境（jìng）標準是依法製定實（shí）施的規範性文件，排汙許可製度是固（gù）定汙染源環境管理的核心製度，是排汙單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。環境標（biāo）準是排汙許可證確（què）定許可限值的依據，排汙許可證是（shì）保證環境標準有效實施的載體。環境標準和排汙許可（kě）製度最直接關聯，主要體現在企事（shì）業單位（wèi）的汙染物許可排放濃度限值、許可（kě）排放量的（de）確定以及排汙單位的自行監測、實際（jì）排放量的（de）核算等，要以現有的行業（yè）汙染物排放標（biāo）準為基本依據。同時，企事業單位汙染物許可排放量還要根據環境質量達標（biāo）的要求進行調控。因（yīn）此（cǐ），環境標準應隨（suí）著（zhe）汙染治理技術更新和排汙許可製（zhì）度發展而不斷完善。

根據歐美的經驗，“最佳可行技（jì）術”是排汙許可製度（dù）不可或缺的組成要件，我國也才剛剛開始製定（dìng）最佳可行（háng）技術，2017年（nián）6月起開始實施的《火電廠汙染防治可行技術指南》即作為我國一項國家環保標準。汙染控製（zhì）技術的發（fā）展是汙染物排放標（biāo）準修訂的主要依據，最佳可行技術是製定先進的排放限值的（de）科學基礎。

我國已經（jīng）建立了固定源排放標準體係，該體係（xì）覆蓋了主要行業，這是實施排汙許可製度的基礎。根據（jù）《控製汙染物排放許可製實施方案》以及各行業申（shēn）請與核發技術規範等政（zhèng）策文件，政府對所有固定源排汙限值的許可，以排放標準作為基本依據。現行的排汙許可製度對環境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業的發證範圍根據相應的排放標準確定，且排（pái）放標（biāo）準作為（wéi）核發機關依法合理確定排（pái）放汙染（rǎn）物種類、濃度（dù）及（jí）實際排放量的主要依據之一（yī）。

（2）排（pái）汙許可證載明的（de）主要汙染物類型以相應排放標準中確定（dìng）的（de）汙染因子為準，申請的（de）排（pái）放濃度符合國家或地方規定的相關標準和要求（qiú），排放量符（fú）合排汙許可證申請與核發技術規範的要求。執行特別排放限值的地區或有（yǒu）地方排放標準的（de），按照從嚴（yán）原則確（què）定。

（3）環境質（zhì）量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措（cuò）施（shī），對企事業單位實（shí）施更為（wéi）嚴格的（de）汙染物排放總量控製，推動改善環境質量（liàng）。對重汙染天氣應急預警期間日排（pái）放量（liàng）以及重點區域冬防階（jiē）段月排放量有明確規定的，還（hái）應計算（suàn）特殊時段許（xǔ）可排放量。

（4）有環境（jìng）影響評價批複的（de）新增汙染源依據環境影響評價文件及批複確定許可排放量。環境影響評價文件及批複中無排放總量要求或排放總量要（yào）求低於按照排放標準（含特（tè）別排放限（xiàn）值）確定的許可排放量的，按照執行（háng）的排放標準（含特別（bié）排放限值）要求為依據，采（cǎi）用相應技術規範中的方（fāng）法確定許可排放量。地方（fāng）有更嚴格的環境管理要（yào）求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排（pái）放標準的，核發機關應主動（dòng）通知排汙單位進行變更（gèng），排汙單位在接（jiē）到通知後二（èr）十日內（nèi）申請變更。

（6）行業技術規範尚未做出規定，且排放工業廢氣（qì）和有毒有害大氣汙染物，應當執行國家和地方（fāng）排放標準的，要參照相關技（jì）術規範自行填報。

2發達國家排汙許可與環境標（biāo）準銜接的經驗做法

歐美發達國家的環境標準與排汙許可製度緊密聯係在一起，特別是其成熟（shú）完善的環境標準製定（dìng）的（de）技術經濟評估方法，對我（wǒ）國基（jī）於排汙許可的（de）環境標（biāo）準製度的改（gǎi）革和完善具有重要借鑒意義。

2.1許可排放濃度限值（zhí）基於排放標準，排放標準（zhǔn）的（de）製定基於最佳（jiā）汙染控製技術

歐美發達國家環境標準與排汙許可製度相輔相成。國家層麵的大氣（qì）汙染（rǎn）物排放標準主要是依據汙染控製技術製定的，如美國的最佳可行控（kòng）製技術（MACT）排放標準、歐盟的最（zuì）佳可行技（jì）術（shù）（BAT）排放標準。歐美的（de）“最佳可行技術”來源於行業數據的（de）統計和證明（如達到全行業前5%的工藝路線），排汙許可證是獲取完整、可靠行業（yè）數據的基礎（chǔ）；基於行業（yè）的數據及“最佳可行技術”的實踐，政府再製定出基於技術的排放標準。對於美國的許可證製度，固定源達到汙染物排放（fàng）標準是直接行動目標。美國（guó）國會1990年（nián）修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水（shuǐ）汙染物排放許可證的經驗，增設了第五（wǔ）章——“許可證”（Permit），強化（huà）了關於大氣汙染物排放許可製度的規定。主要是為以（yǐ）排（pái）放基（jī）數為基礎的排放標準服務的，目的是保證汙染源在限期內達到（dào）排放標準。美國的固定源排（pái）放標準主要基於（yú）最（zuì）佳汙染控製技術製定，包括對汙染（rǎn）物排放量、排放濃度、排放速率等的（de）要（yào）求（qiú），對特殊運（yùn）行狀態（如開停機（jī）、故障等）的（de）排放（fàng）要求。此外，基於（yú）全過程控製的原則，對原料、生產、處置（zhì）等（děng）環節也有相應的（de）要求。運行許可證（zhèng）除包含排放標準外，還（hái）包含排放量限值、遵守方案、實施時間表、進度報告、年度遵守保證書及檢測、記錄、報告要求等。

2.2排放許（xǔ）可證與（yǔ）環境質量標準高度相關，非達標區執行（háng）更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的製度體（tǐ）係，是以固定源、移動源排（pái）放標（biāo）準為核心的汙染源（yuán）排放管理，以環境空氣質量標準及其州實施計劃為（wéi）核心的環境質量管理，兩者雙管齊下、並行不（bú）悖的管理思路，最終通過許可證製度加以整合，明確（què）企業最終需要（yào）執行的控製要求。國家或州的排放標準（zhǔn）隻是這一係列排放要求中相對寬鬆的規（guī）定，相當於“入門要求”。在局部區域，僅（jǐn）執行排放標準不能達到管理要求或者（zhě）環境改善需求，需要通過確定執行更（gèng）嚴格的排放限值和（hé）技術性能來實（shí）現。州實（shí）施計（jì）劃的核心工（gōng）作，是根據排放清單和空（kōng）氣質量模（mó）型決定是否（fǒu）違反了空氣質量標準，如果數（shù）據顯示（shì）超標，則必須對現有汙染源進行必要的控（kòng）製，以保證排放不會造成環（huán）境超標。《清（qīng）潔空氣法（fǎ）》規定，州實施計（jì）劃的首要內容應包括可實（shí）施的（de）排放限（xiàn）製和其他控製（zhì）措施、技術和方法（包括經濟手段），以及為達標所必須遵守（shǒu）的期限和時間表。對照前（qián）述排放標準製定原理，這相當於依據環境容納能力（lì）製（zhì）定的地方排放標準，雖然可能（néng）不是標準的（de）形式（shì）。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標地（dì）區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標準汙（wū）染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度（dù），任（rèn）一種（zhǒng）濃度超過空氣質量標準規定的達標濃度，則為（wéi）未（wèi）達標地（dì）區（qū），否則為達標（biāo）地區。未達標地區新建或改建的重大固定汙染源需取得“新汙染源審查”（newsource review，NSR）許可證。NSR許可證要求申請企業找到未達標汙染物的“排汙空間”，即我國所稱的總量指標替（tì）代，並使用排放控製水平最高且不計成本的最低排放率技術（LAER），以加快未達標地區空氣質量好轉進程。所有主要汙（wū）染源及部分（fèn）非主要（yào）汙染源、需取得建設（shè）許可證或酸雨物質排（pái）放許可證的汙染源都需具（jù）備運行許可證。受（shòu）控汙染物為（wéi）6種標準汙染物、6種溫室氣體及189種有害汙染物（能對（duì）人體健康及（jí）環境產生嚴重影響的氣體物質HAP）。

3基於排汙（wū）許可製度的環境（jìng）標準（zhǔn）存在的問題

由於我國環（huán）境標準製定（dìng）在技術支撐方麵還不足，存在部分標準滯後、製定不科（kē）學、對應監測監（jiān）管體係（xì）的不完善、管理（lǐ）機製不（bú）匹配（pèi）等（děng）問題，如何基於環境質量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排汙（wū）許可製度的實施帶來一定困（kùn）難（nán）。

3.1排（pái）放標（biāo）準製定缺乏有（yǒu）效技術支撐（chēng），基於環境（jìng）質量（liàng）的排放（fàng）標準還未建立

我國環境標準主要是按照汙染控製技術評估思路製定的，主要基於（yú）樣本調查（chá），缺少係統、規範的製定程序與方法。在製定排放（fàng）標準（zhǔn）過程中，考慮了汙染治理技術的（de）可達性，但由於抽樣調查率不高，標準值的選取與最佳可行技術之間並無直接關聯，缺失從最佳可行技術推（tuī）導排放標準的環（huán）節。同時，排放標準的製定考慮了技術可達性與經濟可行性，但並未確定經濟可行性應（yīng）該達到怎樣程度的排放標準是可接（jiē）受的（de）。這導（dǎo）致了國內現（xiàn）在（zài）采用的最佳可行技術無法細分，考（kǎo）慮的僅是（shì）綜合成本。此外，現有的排（pái）放標準與區域流域環境質（zhì）量（liàng）標（biāo）準沒有有效（xiào）銜接。雖然我國對部分重點區域重點（diǎn）行業執行特殊排放限值，但並未覆蓋到（dào）全國各地，從長遠和國際經驗來看，需要建立以環境質量為核心的排汙許可排放標準體（tǐ）係。除（chú）常規汙染物外，有些項目還排放苯係物、多環芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特征汙染物，這些特征汙染（rǎn）物（wù）的種類（lèi）多，環境質量標準不健全，故在標準製定中要（yào）更加關注。

目前，我國應用較多的汙染物排放標準仍為20世（shì）紀90年代製定，部分標（biāo）準20餘年未進行過修訂。也存在部分行業標準缺失現象，致使（shǐ）行業間核算基（jī）準不統一，很難全麵、公平、有針對性地管理企業排汙（wū），也無法（fǎ）促使企業提高汙染（rǎn）物排（pái）放的管理水平。重點行業主要汙染（rǎn）節（jiē）點、特征因子、作用（yòng）機理以及相應的控製技（jì）術路線不清（qīng），重要基礎數據和科研成果（guǒ）的信息共享程度不夠，“定標準需要數據、調查數據（jù）需要依（yī）據（jù）標（biāo）準”的矛盾始終存在，影響排放標（biāo）準製修（xiū）訂質（zhì）量。

3.2排放標準與相（xiàng）關環境管理製度不匹配，排汙許可監（jiān）管難以到位

排放（fàng）標準（zhǔn）具有強製執行的法律效力，是排（pái）汙許可證對受控產排（pái）汙單元的核心（xīn）限製要求（qiú）。但目前普遍存（cún）在違反排放標準的“超標”現象（xiàng），存在（zài）考核（hé）指標不能覆蓋標準要求的全部汙染（rǎn）物、未按照排放標準提出的監測規（guī）定進行監測（cè）、監（jiān）測數據質量（liàng）差等問題。一是固定源的“連續穩（wěn）定達標”情況並不（bú）樂觀。不重視無組織排放控製以及汙染設施的（de）運行管理規定（dìng），政府難以通過執法行動威懾固定源所有者認真遵守（shǒu）相關汙染物排放標準，這正需要通過排汙（wū）許可證（zhèng）來完善標準製（zhì）度。二是與環境標準相關（guān）的環境管理（lǐ）製度包括環境影響評價、總量控製，迄今為止這些製度之間的關係尚未得到明確。環境管理（lǐ）過於依賴國家（jiā）標準“一刀切”規定，不能因地製宜細化與落實，造成區域、行業的不公平現象，有的地方甚至出現了“合規性傷害”問題。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機製（zhì）和彈性規定。對國計民生影響重大的電力（lì）行業而言，其排放的常規汙染物應（yīng）當在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世（shì）界通行做法。

3.3排放標準對（duì）應的監測標準不（bú）完善，排汙許可監測難（nán）以（yǐ）落（luò）地

近日，環境（jìng）保護部印發了《排（pái）汙單位自行監測技術指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排汙單位自行監測技術指南火力發電及鍋（guō）爐》《排汙（wū）單位自行監測（cè）技術指南（nán） 造紙工業》三項環境保護標準（zhǔn），對（duì）排汙單位自行監測活動提出技術指導。隨著需要監控（kòng）的（de）環境汙染（rǎn）因（yīn）子（zǐ）不斷增（zēng）多，環境監測方法標準的數（shù）量和技術水平距離實際需（xū）求尚存在一定差距。我國排（pái）放標準缺少對應於限值（zhí）的平均取值時間的規定，對排汙許可證的實際執行監測體係需要加以完善。如何對排放濃度限值設定不同的時間尺度，時（shí）間越長，監測的要求越高，是許可（kě）證的監測中容易出（chū）現的現實落地問題。

4基於排汙許（xǔ）可（kě）製的環境標準改革完善建議

環境標準是排汙（wū）許可製度的基（jī）本依（yī）據，通過實施排汙（wū）許可製（zhì）度，反（fǎn）過來又會促進環境標準或者是基於技術的排放標準的完善。

4.1分級建立最佳可行技術的排放（fàng）標準體（tǐ）係，作為排汙許可的重要技術基礎（chǔ）

以最佳可行技術作為排放標（biāo）準以及排汙許可的重要技術基礎。排放標準的製定應當以最佳可行技（jì）術為核心技術依據，以行業內公平、經濟上可行、推動技術進步為基本原則，針對各（gè）行業的不同設施、工藝、規模製定（dìng）排（pái）放標準限值。建議盡快出台不同行業的汙（wū）染治理最佳可行技術指南（nán），建立（lì）設施名錄，針（zhēn）對不同行業的各類設施的生產工藝與產汙環節，分析排放汙染物種（zhǒng）類、排放水平和環境影（yǐng）響。提出最佳可行的推薦技術或（huò）技術組合，並據此規定不同設施、不同規模下的排放標（biāo）準和工藝技術（shù）運行標準。綜合考慮現有技術的排放控（kòng）製水平、經濟成本以及運行管理要求等因素，分級開（kāi）展成本—效益分析，在（zài）不同的（de）經濟可行性層麵（miàn）建立包括最佳實用控製技術標準、最佳控製技術標準和最嚴格控製技術標準在內的最佳（jiā）可（kě）行技術（shù）分級體係。

4.2構建基於環境質量的排放標準（zhǔn）體係，嚴格不達標（biāo）區（qū）域的排汙（wū）許（xǔ）可

排汙許可（kě）限（xiàn）值要（yào）最（zuì）終基於環境質（zhì）量標準，確定排汙許可的排（pái）放達標“底線（xiàn）”，如果一（yī）個地區的環境質量不能達標，則該地區在發放排汙許可時，應當針對影響環（huán）境質量達標的汙染物，提出（chū）比排放（fàng）標準更嚴格的排放量控製要求，同時要基於（yú）環境質量對排（pái）放標準進行核定和完善。針對環境容量不足或某項汙染物環境質量不（bú）達標地區的汙（wū）染源，建議許可排放濃度限（xiàn）值按照最嚴格的控製技術標（biāo）準核定許可限值和要（yào）求，如京津冀空氣重汙染區域（yù）所在控製單元。要大力推進地方環保標準的製定實施，構建基於環境容量與環（huán）境健康（kāng）的（de）排放標準體係。考慮環境質量現狀，分（fèn）區、分類執行不同（tóng）排放標準。針對一般地區（qū）的固定汙染源（yuán），建議許可排放濃度限值的核定考慮（lǜ）兼（jiān）顧經濟和環境效益的控製技術，即最佳實用控製技術標準；針對新建（jiàn）項目或重點行業須（xū）特別管控的汙染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控製技術標（biāo）準進行核定，即首（shǒu）要考慮環境（jìng）效益，兼顧經濟可行性。

4.3完善與排放標準匹配的監測監管技術，使排汙許可監管（guǎn）充分落（luò）地

與排放標準相匹配的環境（jìng）監（jiān）測方案，隻提供監（jiān）測技（jì）術規（guī）範是不夠的，還應包括監（jiān）測頻率、監測時（shí）間、生產和汙染處理設施非正常運行時數據處理、排汙單位守（shǒu）法記錄的使用等。關於管控要求，對於大氣排放標準中有組織排放要針對（duì）工（gōng）藝和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行（háng）業，增加無組織（zhī）控製的措施要求。明（míng）確正常工況下（xià）汙染物達標排放判定（dìng）有關問題，提高（gāo）標準的科學性，同步規範環境監督執法。要區別對待超標排（pái）放如實報告（gào）和虛假報（bào）告等行為。完善基於排汙許可的排放（fàng）標準相關配套製度，監測監（jiān）管保障能力的建設應與許可製度改革同時推進（jìn）。

4.4建立最佳可行（háng）技術更（gèng）新機製，盡快形成排放標準製定“技術儲備庫”

對不同排放標準的汙染因子，要區分常規汙染物（影響環（huán）境質量標準（zhǔn）的汙染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害（hài）特征汙染物，從不同控製目標的角度，提出排放限（xiàn）值要求。針對不同的區域，製定符合改善環境質量要求的排放標準，建議逐步（bù）強化對環境質量影響大的汙染因子的控（kòng）製，避免出現“一刀（dāo）切”的情況（kuàng）。加快編製出台大氣有毒有害汙（wū）染物名錄。隨著行業的技術發展和汙染防治工藝的進步（bù），最（zuì）佳可（kě）行技術應當處在不（bú）斷的動態更新中，最（zuì）佳可行（háng）技術指南也（yě）應當定期編製與更新。構建完善的最（zuì）佳可行技術指（zhǐ）南更新（xīn）機製，隨著技術工藝的進步和控（kòng）製管（guǎn）理水平的發展，應當以基於最佳可（kě）行技術排放水平的（de）不斷更新來推動建（jiàn）立科學、可行的排放標準和技術標準。解決部分行業標準過舊、參照標準限值寬鬆、準入門檻低、針對性不強等問題，結合排汙許可製度的實施，盡快形成標準製（zhì）定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國環境管（guǎn）理》2017年（nián）第6期，轉載請在顯著位置（zhì）標明來自《中國環境（jìng）管理》及（jí）“中國環境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）